Mês: Maio 2024

O processo de concessão das ferrovias brasileiras teve início em 1996 com a privatização do sistema até então sob controle estatal.  Os resultados da operação das ferrovias pela iniciativa privada estão muito bem documentados e seguem as obrigações estabelecidas nos contratos de concessão.

Apesar das notícias positivas divulgadas amplamente pela mídia especializada do setor ferroviário, outras questões resultantes deste processo precisam ser destacadas. Nas últimas duas décadas, o trem tem atropelado vários interesses e o resultado é uma grande lista de excluídos e inimigos das ferrovias. Vejamos!

Quanto ao serviço de transporte ferroviário, há um grande descontentamento tanto de usuários quanto de potenciais usuários. Logo após as privatizações, havia uma grande expectativa de que as ferrovias seriam usadas por muitas empresas ou estariam disponíveis para o transporte de uma variedade maior de produtos. No entanto, o resultado é que as cargas transportadas atualmente são, em grande parte, das próprias empresas que controlam as concessionárias. A preferência é para o transporte de commodities agrícolas e minerais. Além disso, há uma barreira significativa para a entrada de novos usuários e produtos no setor ferroviário.

Por não contar com índices que meçam e direcionem a qualidade dos serviços de transportes, as concessões contabilizam uma grande quantidade de usuários insatisfeitos. Quebra de contratos, cujas multas já fazem parte das operações, vagões perdidos, contaminação de produtos, fretes ferroviários balizados pelos fretes rodoviários, são algumas das reclamações. Uma parte dessas reclamações estava relacionada à América Latina Logística (ALL), concessionária anterior à Rumo Logística.

As práticas operacionais e comerciais das concessionárias também desagradam grande parte dos antigos ferroviários, os mesmos que ajudaram a construir as ferrovias nos últimos 150 anos. Há muitas críticas relacionadas à qualidade da manutenção das vias e desativação de trechos considerados não operacionais pelas concessionárias. Restou para estes ferroviários olhar o trem passar ou participar de atividades de preservação da memória ferroviária.

O processo de concessão não considerou, e nem resolveu até o momento, a questão dos milhares de passagens em nível existentes em áreas urbanas e rurais. O risco para os cidadãos é grande e todos os anos acidentes fatais acontecem em algumas cidades do país. Falta uma definição mais clara sobre os verdadeiros responsáveis pela sinalização destas passagens. Nas novas ferrovias, as passagens em nível ainda não viraram notícia, pois o tráfego de trens ainda é pequeno nestes trechos.

As estações ferroviárias abandonadas e sem utilização espalhadas pelo país causam grandes transtornos para as municipalidades. Patrimônio de grande valor no passado, hoje as estações não passam de um passivo degradado e abandonado. Até o presente momento não há planos específicos para utilizar a memória ferroviária em favor do desenvolvimento do setor ferroviário no presente.

É preciso considerar que a ferrovia não é um sistema isolado, mas uma instância social em que vários agentes participam direta e indiretamente de seus benefícios e problemas. De uma forma geral, o processo de privatização transferiu os benefícios das ferrovias para alguns grupos econômicos e os problemas para toda a sociedade.

Na década de 1990, o país passou por um grande processo de privatização, considerado o maior do mundo. Diversas empresas públicas foram incluídas no Programa Nacional de Desestatização e, posteriormente, transferidas para a iniciativa privada através dos leilões de privatização. O objetivo principal deste programa, segundo os discursos à época, era reduzir a participação do Estado em diversos serviços considerados não prioritárias e aumentar a presença de empresas privadas, consideradas mais eficientes.

Apesar disso, após duas décadas das primeiras concessões ferroviárias, verifica-se que a participação de instituições públicas ainda é significativa no setor ferroviário. O BNDES tem participado decisivamente na definição e na efetivação de várias políticas públicas, levando em consideração a necessidade do aumento da eficiência dos sistemas de transportes através da superação dos gargalos logísticos.

A atuação do banco no setor ferroviário pós-privatização pode ser organizada em três fases distintas, segundo Villar & Marchetti. Na primeira fase, entre 1996 e 2000, o BNDES procurou promover a recuperação da via permanente e do material rodante das concessionárias e financiou operações com a Ferrovia Centro-Atlântica (FCA), Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN), América Latina Logística (ALL), Ferroban e Ferronorte.

Numa segunda fase, entre 2000 e 2007, o BNDES atuou para viabilizar o transporte ferroviário de commodities agrícolas e minerais, cujas exportações passaram a ser prioritárias para o país. Os principais investimentos estiveram voltados para o aumento da capacidade das vias permanentes, construção de terminais intermodais, terminais portuários (Teaçu, Terminal XXXIX, Coopersucar, Santos-Brasil e Cereal-Sul, no Porto de Santos) e aquisição de material rodante para concessionárias, empresas de leasing (MRC) e embarcadores (ADM, Cargill, Caramuru, Fiagril).

Os investimentos realizados buscaram, também, melhorar o acesso das ferrovias aos portos através da redução das interferências das linhas nos centros urbanos. As obras visaram eliminar passagens em nível, construir contornos ferroviários e equipamentos públicos (viadutos, mergulhões e passarelas) e vedar faixas de domínio (construção de barreiras físicas para isolar a via férrea das áreas urbanas). A terceira fase, verificada mais recentemente, estava relacionada à expansão da malha ferroviária através da construção da Ferrovia Norte-Sul (FNS) e Transnordestina.

Nos últimos 28 anos, o BNDES tem participado ativamente do setor ferroviário através do BNDES Participações S.A. (BNDESPar), que possui ações de diversas empresas relacionadas direta ou indiretamente com as operações ferroviárias (Vale, CSN e MRS, principalmente).

A participação do BNDES no setor ferroviário é contraditória, conflituosa e preocupante, já que o banco ajudou a definir o modelo de privatização, financiou as empresas para participar das privatizações e continua financiando as concessionárias das ferrovias com recursos ou com participações acionárias. Ao contrário do que se esperava com as privatizações, as concessões ferroviárias atuais são altamente dependentes da participação de instituições públicas.

O sistema ferroviário que conhecemos atualmente é o resultado da participação de diversas empresas e instituições públicas e privadas que, após as disputas e consensos, definiram o planejamento das infraestruturas de transportes, os rumos dos investimentos e as velocidades das obras. A organização, o uso e a expansão das ferrovias no país dependem de uma grande quantidade de interesses (ver quadro), que muitas vezes são divergentes ou conflitantes entre si.

Dentre as instituições públicas que participam diretamente no planejamento, construção e fiscalização das ferrovias, é possível destacar o Ministério dos Transportes, além da Ministério do Meio Ambiente, Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A*.

O setor privado participa ativamente na formulação das políticas de transportes através da Associação Nacional dos Transportes Ferroviários (ANTF), que representam os interesses das concessionárias, e Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga (ANUT), que reúne os embarcadores ou donos das cargas.

Outro grupo muito interessado na expansão das ferrovias no país está relacionado ao fornecimento de equipamentos e serviços ao setor ferroviário. As empresas estão representadas pela Associação Brasileira da Indústria Ferroviária (Abifer) e Sindicato Interestadual da Indústria de Materiais e Equipamentos Ferroviários e Rodoviários (Simefre).

A preservação da memória ferroviária é realizada, principalmente, por entidades nacionais, regionais e locais como a Associação Brasileira de Preservação Ferroviária (ABPF). O grande acervo de material ferroviário existente, guardado em dezenas de pátios ferroviários distribuídos pelo país, está sob responsabilidade destas associações sob autorização do DNIT.

Há outros interessados no desenvolvimento do setor ferroviário, envolvendo instituições financeiras, Fundos de Pensão, Tradings, empresas de consultoria e engenharia, construtoras e operadores logísticos. Algumas cidades, localizadas em regiões produtoras de commodities agrícolas ou próximas de portos exportadores, também se articulam para atrair investimentos para a construção de terminais ferroviários.

A diversidade de interesses e a complexidade das relações entre todas as instituições envolvidas ajudam a explicar a dificuldade ou a demora na liberação dos recursos públicos destinados à construção de novas ferrovias. É importante considerar, também, que estas infraestruturas de transportes são muito estratégicas para os grupos econômicos que monopolizam os grandes fluxos de produtos no território nacional. Portanto, verifica-se uma enorme disputa entre estes grupos para utilizar e controlar estes sistemas de transportes considerados mais eficientes.

Para entender o setor ferroviário é necessário estudar e analisar o papel e o posicionamento de todos os envolvidos no planejamento, construção, fiscalização e operação das ferrovias. Um dos principais protagonistas na organização deste setor é o BNDES.

• Os nomes dessas instituições públicas podem ser diferentes, pois mudaram ao longo dos últimos governos

O processo de privatização das ferrovias iniciado no final do século XX resultou num sistema formado por 14 empresas ferroviárias. A operação destas ferrovias e os resultados esperados em termos de qualidade dos serviços prestados estão muito relacionados à estrutura dos contratos de concessão. Estas empresas podem ser agrupadas em quatro grupos principais de acordo com as características dos contratos.

No primeiro grupo, estão as empresas resultantes da privatização da RFFSA, com contratos firmados entre 1996 e 1998. São elas: Ferrovia Novoeste S.A. (atualmente Rumo Malha Oeste S.A.), Ferrovia Centro-Atlântica S.A., MRS Logística S.A., Ferrovia Tereza Cristina S.A., ALL-América Latina Logística do Brasil S.A. (atualmente Rumo Malha Sul), Companhia Ferroviária do Nordeste (atualmente Ferrovia Transnordestina Logística S.A.) e Ferrovias Bandeirantes S.A. (atualmente Rumo Malha Paulista S.A.). O contrato compreende a exploração e desenvolvimento do serviço público de transporte ferroviário de carga, por um período de 30 anos, com metas específicas para cada empresa concessionária referentes ao aumento da produção (TKU) e redução dos índices de acidentes.

No segundo grupo, formado pelas empresas EFC – Estrada de Ferro Carajás e EFVM – Estrada de Ferro Vitória-Minas, os contratos de concessão também têm vigência de 30 anos, mas incluem o transporte de passageiros. O terceiro grupo compreende as concessionárias que, além de explorar os serviços de transporte ferroviário, têm obrigação de construir a ferrovia. Estão neste grupo as empresas Transnordestina Logística S.A. e Ferronorte S.A., atualmente Rumo Malha Norte S.A., com vigência dos contratos de 30 anos.

O quarto grupo compreende as concessões ferroviárias realizadas recentemente, tais como Ferrovia Norte Sul e Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL), ambas concessões da estatal Valec S.A.

Apesar dos contratos de concessão terem como objetivo principal a prestação de serviços de transporte ferroviário, as cláusulas estão voltadas para a manutenção e garantia da operação ferroviária ou o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. As metas mensuráveis privilegiam a qualidade da operação e não a qualidade dos serviços de transportes. Os contratos tratam muito mais das relações entre o poder concedente (União) e as concessionárias, com poucas garantias ou obrigações sobre a qualidade dos serviços e o atendimento dos clientes ou usuários dependentes das ferrovias.

É importante destacar que os contratos de concessão estabelecidos contemplam metas globais de aumento da produção da malha concedida, ou seja, as obrigações quanto à quantidade de carga transportada estão relacionadas à totalidade da malha. As concessionárias passaram a atender essas metas globais, porém utilizando seletivamente a malha ferroviária, favorecendo os trechos mais produtivos e rentáveis.

Atualmente, há 15 contratos de concessão ferroviária vigentes, conforme apresentados abaixo.

Ferrovia	Início do contrato	Prazo (anos)
Estrada de Ferro Paraná Oeste S.A.	03/10/1988	90
Ferrovia Centro-Atlântica S.A.	26/08/1996	30
Ferrovia Norte Sul Tramo Norte (FNSTN)	20/12/2007	30
Ferrovia Tereza Cristina S.A.	24/01/1997	30
Transnordestina Logistica S.A.	22/01/2014	Até 2027
Ferrovia Transnordestina Logística S.A. (FTL)	30/12/1997	30
MRS Logística S.A.	26/11/1996	30
Ferrovia Norte Sul Tramo Central (FNSTC)	31/07/2019	30
Rumo Malha Norte S.A.	12/05/1989	90
Rumo Malha Oeste S.A.	01/07/1996	30
Rumo Malha Paulista S.A.	01/01/1999	30*
Rumo Malha Sul S.A.	01/03/1997	30
Estrada de Ferro Carajás (EFC)	01/07/1997	30*
Estrada de Ferro Vitória a Minas (EFVM)	01/07/1997	30*
Ferrovia de Integração Oeste-Leste FIOL – Trecho 1	03/09/2021	35

A diversidade de contratos também não contribuí para a formação de um sistema ferroviário nacional, integrado e voltado para o atendimento das necessidades dos diversos interessados. Enquanto no passado a integração das malhas era dificultada pela diversidade de bitolas, no sistema atual o desafio é integrar os serviços devido à diversidade de contratos.

O sistema ferroviário que conhecemos atualmente começou a ser definido a partir do modelo de privatização escolhido e efetivado na década de 1990. Até os dias atuais, muitas decisões relacionadas ao setor dependem da maneira como ocorreu a transferência das operações das ferrovias para as empresas privadas.

Essa privatização acompanhou um movimento verificado na segunda metade do século XX em vários países. Apesar disso, cada país escolheu um modelo para fazer as concessões, com diferenças significativas com relação às responsabilidades de todos os envolvidos na operação, manutenção e fiscalização das ferrovias.

A privatização não representa apenas uma transferência de um serviço público para a iniciativa privada. Neste processo de mudança há uma ruptura nas estruturas, normas e no conjunto de interesses envolvidos, pois a atuação mais abrangente do Estado é substituída por outra que privilegia a eficiência, a competitividade e o uso seletivo dos recursos. O aparato normativo e regulatório, portanto, precisa ser realizado de forma muito precisa, para equilibrar todos os interesses, sejam eles públicos ou privados.

O processo de privatização no Brasil foi realizado após a criação de uma série de leis, programas e instituições públicas, tais como: Programa Nacional de Desburocratização (1979), Programa de  Melhoria do Atendimento ao Público (1981), Programa Federal de Desestatização (1988), Conselho Federal de Desestatização (1988), Certificados de Privatização (1990), Programa Nacional de Desestatização (1990), Fundo Nacional de Desestatização (1990), inclusão da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) no Programa Nacional de Desestatização (1992), Lei das Concessões de Serviços Públicos (1995), Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (2001), Agência Nacional de Transportes Terrestres (2001) e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (2001).

Apesar de todas estas providências, as privatizações realizadas no final do século XX, consideradas as maiores do mundo, tiveram grande influência das políticas neoliberais da época, obedecendo diversas práticas estabelecidas pelo Consenso de Washington. Através das concessões públicas, a iniciativa privada passou a valorizar a eficiência e a competitividade, desconsiderando a visão de conjunto.

Os leilões de privatização das ferrovias foram realizados entre 1996 e 1998, compreendendo a Rede Ferroviária Federal (RFFSA), Ferrovia Paulista (Fepasa), Estrada de Ferrovia Vitória-Minas e Estrada de Ferro Carajás.

RESULTADO DOS LEILÕES DA RFFSA

Malha da RFFSA	Concessionárias
Nordeste	CFN – Cia Ferroviária do Nordeste
Centro-Leste	FCA – Ferrovia Centro Atlântica S.A.
Sudeste	MRS Logística S.A.
Oeste	Ferrovia Novoeste S.A.
Sul	Ferrovia Sul-Atlântica S.A.
Tereza Cristina Ferrovia Tereza Cristina S.A.	Ferrovia Tereza Cristina S.A.

Após 25 anos do final das privatizações das ferrovias, verifica-se que o modelo escolhido e a forma como tudo foi realizado não contribuíram, como se esperava, para a criação de um verdadeiro sistema ferroviário nacional. As malhas existentes, controladas por apenas três grupos, operam na forma de monopólio e não trabalham de forma integrada. Grande parte desta realidade é resultado dos contratos de concessão adotados.